إستمرار الرئيس مخالفة دستورية خطيرة!

كتب المحامي أنطون عون في “المسيرة” – العدد 1731

حكومة ممنوعة من الصرف وشغور رئاسي

إستمرار الرئيس مخالفة دستورية خطيرة!

كلما زادت وتيرة الخلافات بين أركان السلطة وتأخر تشكيل الحكومة العتيدة واقترب موعد الإستحقاق الرئاسي، إرتفع منسوب الإجتهادات الدستورية والنقاش الذي يُصبح لا دستورياً أحياناً حول مدى إمكانية ممارسة حكومة تصريف الأعمال الحالية صلاحياتها كمجلس وزراء في حال حصل الشغور الرئاسي، بمعنى تعذر انتخاب المجلس النيابي رئيساً للجمهورية عملاً بأحكام المواد 73 و74 و75 من الدستور، وهو ما أشار إليه الدستور في المادة 62 بقولها: «في حال خلو سدة الرئاسة لأيّ علّة كانت، تُناط صلاحيات رئيس الجمهورية وكالةً بمجلس الوزراء».

كثيرة هي الأسئلة التي قد تُطرح وكثيرة هي الأفكار والإجتهادات والتفسيرات ومن الطبيعي أن يبدأ كل طرف أو فريق سياسي بالترويج لبعض الأفكار التي تناسبه وليس بالضرورة أن تنسجم مع الدستور الذي يتحوّل عند كل مفترق واستحقاق، وجهة نظر لدى غالبية القوى السياسية.

 

أولاً: الإشكالية الدستورية:

1 – تنص المادة 62 من الدستور اللبناني بعد تعديل عام 1990 أنه في حال خلو سدة الرئاسة لأي علّة كانت، تُناط صلاحيات رئيس الجمهورية وكالة بمجلس الوزراء مجتمعًا.

2 – طرحت هذه المادة إشكالية دستورية حول مدى أحقية حكومة مستقيلة تتولى تصريف الأعمال، بأن تمارس صلاحيات رئيس الجمهورية في حال الشغور.

ثانيًا: إختلاف الفقهاء الدستوريين

اللبنانيين حول المسألة:

أ-في الرأي الرافض لممارسة حكومة تصريف الأعمال، صلاحيات رئيس الجمهورية في حالة الشغور:

*طرح الدكتور سليم جريصاتي في مؤلفه «آراء في الدستور» (1) تلك الإشكالية مسجلاً موقفاً سلبيًا ورافضًا منح حكومة تصريف الأعمال صلاحيات رئيس الجمهورية في حالة الشغور الرئاسي، مبديًا الملاحظات الآتية:

4 – «أما المشكلة الدستورية والخطيرة فهي في مكان آخر. فإذا حصل أن مجلس النواب لم يتمكن من الإنعقاد بصورة دستورية صحيحة في المهلة الدستورية لانتخاب رئيس الجمهورية بسبب عدم توافر نصاب الثلثين من عدد جميع النواب الأحياء الذين يتألف منهم، تنقضي ولاية رئيس الجمهورية الحالي من دون أن يكون قد تم انتخاب الخلف. وفي هذه الحالة الأخيرة تنص المادة 62 من الدستور على أنه في حال خلو سدة الرئاسة لأي سبب كان (أي بما فيه إنتهاء الولاية) تُناط صلاحيات رئيس الجمهورية وكالة بمجلس الوزراء. وأن هذه المادة الدستورية تهدف الى منع الفراغ الدستوري في السلطة الأعلى في الدولة، إلا أنها تشترط وجود مجلس وزراء قائم وعامل ميثاقيًا ودستوريًا كي يمارس وكالة صلاحيات رئيس الجمهورية، وهي صلاحيات رئاسة الدولة كما هي محددة بصورة أساسية في المواد 49 الى 59 من الدستور، وفي مواد متفرقة أخرى تنص على صلاحيات بمنتهى الأهمية (كالمبادرة بطلب تعديل الدستور)» (…)

5 – يتبيّن بالإستناد الى ما تقدم، أن وجود حكومة قائمة وعاملة بصورة سليمة ميثاقيًا ودستوريًا، هو شرط ملازم لتطبيق المادة 62 أعلاه من الدستور، وإلا وقع المحظور الخطير في سدة الرئاسة (خطر الفراغ). وهذا يتعارض مع مبدأ عدم جواز حصول الفراغ في السلطات الدستورية واستمرارها عملاً بمبدأ إستمرارية المرافق العامة، أو مبدأ موظف أو سلطة الأمر الواقع في حالات القوة القاهرة التي تحول دون قيام السلطات الدستورية أو الإدارية بممارسة صلاحياتها (…)

من هنا تنشأ ضرورة إيجاد حكومة قائمة بصورة ميثاقية ودستورية صحيحة، كي يمرّ الإستحقاق الدستوري بشكل هادئ وسليم في حال لم يتمكن مجلس النواب من انتخاب رئيس الجمهورية في المواعيد الدستورية.

6 – ولا يكفي أن تنشأ الحكومة الجديدة، بل يجب أن تنال ثقة مجلس النواب قبل أن تمارس وكالة صلاحيات رئيس الجمهورية، ذلك أن المادة 64 الفقرة (2) من الدستور تذكر صراحة أن الحكومة لا تمارس صلاحياتها إلا بالمعنى الضيّق لتصريف الأعمال. فكيف يمكن لحكومة تصريف أعمال بالمعنى الضيّق أن تمارس وكالة صلاحيات رئيس الدولة عند خلو سدة الرئاسة؟»

وخلص الدكتور سليم جريصاتي في الصفحة 212 من المرجع ذاته الى ما يأتي: «(…) وبالتالي، وفي هذه الحالة الأخيرة أيضًا، تُعتبر سدة الرئاسة خالية بمفهوم المادة 62 من الدستور، ولا بدّ حينئذ من أمرين:

– أن تكون هنالك حكومة قائمة بصورة ميثاقية ودستورية سليمة كي تمارس إختصاصات رئيس الجمهورية وكالة.

– وفي حال تعذر ذلك أن يستمر رئيس الجمهورية المنتهية ولايته في ملء سدة الرئاسة حتى قيام مثل هذه الحكومة، أو انتخاب البديل، وذلك حؤولا دون الفراغ الدستوري في أعلى هرم الدولة، على ما أسلفنا.

ولكن الدكتور جريصاتي نفسه وفي المرجع ذاته (ص 210) يسجل أنه يجب الإلتفات في هذا السياق الى الشرط الذي تقدم به الرئيس نبيه بري لمعاودة التواصل الوطني، والمتمثل باستقالة الحكومة (الحالية) عن طريق تقديم رئيسها إستقالته، ذلك أن الحكومة المستقيلة أو المعتبرة مستقيلة تبقى حكومة تصريف أعمال وتستطيع أن تواكب المرحلة حتى الإستحقاق الرئاسي.

ب – في تأييد غالبية الفقهاء الدستوريين لممارسة حكومة تصريف الأعمال صلاحيات رئيس الجمهورية في حالة الشغور لتفادي الفراغ، وعملاً بمبدأ إستمرارية الدولة كشخص معنوي من أشخاص القانون العام.

*إعتبر الدكتور زهير شكر (2) أنه إذا صادف الشغور الرئاسي وجود حكومة مستقيلة، فإن هذه الأخيرة تسترد كامل صلاحياتها، إن بسبب الحفاظ على إستمرارية المؤسسات الدستورية وتوازنها، أو لأن مرسوم قبول الإستقالة لم يكن صادرًا عند الشغور، فلا تترتب على الحكومة أية إلتزامات.

خلاصة الأمر أن الشغور الرئاسي يستوجب على الحكومة والبرلمان، حصر إدارة شؤون الدولة في المسائل الضرورية والملحّة، والتي لا تحتمل التأجيل، حتى لا يصبح وجود رئيس الدولة، المؤتمن على الدستور ورمز الدولة، مسألة ثانوية، ولكي لا تهتز الشرعية الميثاقية والإجتماعية للكيان اللبناني والدولة اللبنانية.

*ومن جهته، يرى الأستاذ محمد فياض مشيك، في مؤلفه حول «صلاحيات مجلس الوزراء بين النص الدستوري والممارسة العملية» (3) أنه، وخلافاً لرأي الدكتور سليم جريصاتي المشار إليه أعلاه، فإنه يحق لحكومة مستقيلة أن تمارس صلاحيات رئيس الجمهورية في حالة الشغور، إستنادًا الى نظرية الظروف الإستثنائية التي تفترض إستمرار المؤسسات الدستورية، إذا كان ثمة ظروف إستثنائية تحول دون إجراء انتخابات جديدة، يمكن لحكومة مستقيلة أن تمارس صلاحيات رئيس الجمهورية في حالة الشغور. وترمي نظرية الظروف الإستثنائية في جوهرها الى توسّع صلاحيات السلطات الإدارية بالقدر اللازم حتى تتمكن من إتخاذ الإجراءات التي يفرضها الطابع الإستثنائي للظروف. نشأت هذه النظرية في البداية تحت تسمية «نظرية صلاحيات الحرب» من قرارين لمجلس شورى الدولة الفرنسي مرتبطين بظروف الحرب الأولى (1914 ـ 1918) (4).

*ما هو الوضع إذا خلت سدة الرئاسة وكانت الحكومة القائمة مستقيلة ومكلّفة بتصريف الأعمال؟

إن إستمرار حكومة تصريف الأعمال في ممارسة مهامها، وخاصة في ظل شغور سدة الرئاسة، ينسجم مع مبدأ الحفاظ على النظام القانوني، ومبدأ إستمرار عمل المؤسسات العامة، ومبدأ إستمرار الدولة ذاتها، وتحاشيًا للوقوع في الفراغ الدستوري أو في فراغ الحكم، وحرصًا على سلامة الدولة، وسلامة المؤسسات والإدارات العامة. وهذا هو في الواقع موقف الإجتهاد والفقه في معظم الدول (5). المنطق يفترض انتخاب رئيس جمهورية فورًا ومن ودون إبطاء، ومن ثم إجراء إستشارات نيابية لتكليف شخصية سنيّة بتشكيل الحكومة (…) إن تصريف الأعمال هو نتيجة مبدأ إستمرار المرفق العام الذي يجب أن لا يتوقف عن العمل لارتباطه بتسيير المصالح العامة للمواطنين، لذلك نص الدستور على أنه في حالة إستقالة الحكومة أو إعتبارها مستقيلة، تستمر في تصريف الأعمال ريثما يتم تشكيل حكومة جديدة (…) وإذا كانت الحكومة مستقيلة ومكلّفة تصريف الأعمال، وتجنبًا لانهيار مؤسسات الدولة وعملا بقاعدة إستمرارية عمل المرفق العام، الرأي السليم هو ما أشرنا إليه سابقاً في أن تمارس صلاحيات الرئيس أي مؤسسة دستورية أخرى.

*ومن زاوية واقعية سياسية ودستورية، أبدى الأستاذ بشارة منسى في مؤلفه «الدستور اللبناني ـ أحكامه وتفسيرها ـ الدراسات والوثائق المتعلقة به» (6) الملاحظات الآتية تحت شرح المادة 62 من الدستور على الوجه الآتي:

– المادة 62: إن المادة 62 القديمة كما هي في دستور سنة 1926 لم تعدّل إلاّ سنة 1990، لكن هذا التعديل كان في الإنشاء أكثر منه في المضمون (…) فالتأكيد في المادة الجديدة على الصلاحيات هو من باب لزوم ما لا يلزم، لكن لهذا النص أسبابه وهي التالية:

في أواخر عهد الرئيس الجميل كانت الحالة الأمنية متدهورة الى حدّ أن انتخاب رئيس جمهورية جديد كان متعذرًا، وأن رئيس الجمهورية أوصى بعض المقرّبين إليه، بوضع دراسات توحي بأن لرئيس الجمهورية الحق في البقاء في سدة الرئاسة، إذا تعذر إجراء انتخابات نيابية جديدة في موعدها المقرر. وقد وضع الدكتور خالد قباني ومؤلف هذا الكتاب في حينه بطلب من رئيس المجلس تقريرين أحدهما بتاريخ 2/10/1987 وثانيهما بتاريخ 24/1/1988 يدحضان وجهة النظر القائلة باستمرارية حكم رئيس الجمهورية إذا تعذر إجراء انتخابات رئاسية. ولذلك جاء هذا النص الجديد للمادة 62 لتبديد كل إشكال يمكن أن يحدث حول من يتسلّم مهام رئاسة الجمهورية في حال خلو سدة الرئاسة.

*وبما يتعلق بمفهوم تصريف الأعمال، فإن الدكتور إدمون رباط في مؤلفه باللغة الفرنسية (7) (ص 453 و454) وما تعريفه على الوجه الآتي:

ص 453: في تصريف الأعمال

سَرَت القاعدة في النظام البرلماني أن يدعو رئيس الدولة الحكومة المستقيلة لأن تؤمن «تصريف الأعمال الجارية» بانتظار إستلام الحكومة الجديدة لمهامها. ولما كانت المرحلة الإنتقالية وفقاً للظروف يمكن لها أن تقصر أو تطول في الزمن، فإن الحكومة الباقية مؤقتاً في الخدمة مدعوة لزومًا الى النهوض بمقتضيات النظام العام وحاجات الإدارة العامة الى إتخاذ القرارات.

من هنا تبرز المشكلة في حصر تلك القرارات في النطاق الضيّق «للأعمال الجارية»، علمًا بأن هذا المصطلح كان مناسبة للعديد من الخلافات بين أهل السياسة وأهل القانون، كما في اجتهاد مجلس شورى الدولة الذي أصدر بهذا الخصوص قرارًا مبدئيًا في 17 كانون الأول 1969، والذي نشرتعليقنا عليه في مؤلفنا حول القانون الدستوري اللبناني (د. إدمون رباط) باللغة العربية طبعة 1970 فقرة 509 ص 801 وما يليها.

ص 454: (…)

لا شك في أنه تصعب إقامة الخط الفاصل بين مفهوم الأعمال العادية والأعمال الإستثنائية. فإذا انطلقنا من فكرة أن الأعمال الجارية (affaires courantes) لا تخرج عن كونها الأعمال الروتينية المطروحة على الحكومة خلال ممارسة نشاطها اليومي، وأنه يحصل أيضًا عندما تطول الأزمة الحكومية أن تواجه الحكومة معضلات ذات خطورة إستثنائية، وتستلزم حلولاً طارئة لا تحتمل أي تأخير، فنكون في تلك الحالات مضطرين لقبول واقع إعتبار القرارات المناسبة المتخذة من قبل حكومة مستقيلة، داخلة ضمن نطاق صلاحيتها، وبالتالي مشروعة.

وفي حال عدم إتخاذها فورًا، تكون النتيجة المترتبة عن ذلك الإحجام، عرقلة ممارسة الدولة لمهامها وتعريض الأمن العام للخطر. وفي ذلك الأمر مراعاة طبيعية للمبدأ القانوني الشهير المتمثل باستمرارية المرافق العامة. حتى ولو أدت تلك الأعمال الحكومية الى ترتيب مسؤولية الحكومة المستقيلة، فإنها تبقى إلزامات وموجبات ملقاة على عاتقها برغم طابع صلاحياتها ودورها المؤقت والإنتقالي.

يبقى أن نشير الى أن الجواب على تلك الأسئلة لا يمكن أن يكون إلا نسبيًا ومشروطاً بصورة دائمة بالوضعية السياسية الراهنة. فيكون الجواب صارمًا بقدر ما تكون الأزمة قصيرة في الزمن، أو واسعًا بالمقابل حين يكون التأخير طويل الأمد في تشكيل الحكومة الجديدة.

ثالثاً: في الخلاصة:

وفي الخلاصة: وبعد هذه الجولة على أبرز مواقف الفقه الدستوري اللبناني، فإنه يمكن إستخراج الثوابت الآتية:

1 – إن المادة 62 المعدّلة من الدستور نصت على أنه في حال خلو سدة الرئاسة لأي علّة كانت، تُناط صلاحيات رئيس الجمهورية وكالة بمجلس الوزراء. وهذه المادة وردت على إطلاقها، ولم تصنّف أو تفرّق بين مجلس للوزراء ممارس لكامل صلاحياته ومجلس للوزراء مستقيل ويتولّى تصريف الأعمال، وبالتالي فإنه لا يمكن التفريق في ما لم ينص عليه صراحة النص الدستوري.

2 – إن المعنى الضيّق لتصريف الأعمال الذي تلتزم بالتقيّد به الحكومة المستقيلة لا يمنع ولا يحول دون إتخاذ تلك الحكومة القرارات الآيلة الى معالجة الأوضاع الإستثنائية والظروف الخطيرة التي تستلزم قرارات على وجه السرعة، أسوة بالحالات المتعلقة بالحفاظ على النظام العام والأمن الوطني، ومبدأ الحفاظ على إستمرارية المؤسسات الدستورية والدولة كشخص معنوي من أشخاص القانون العام، واستمرارية المرافقة العامة ( continuité des services publics) مشروعة وسليمة دستوريًا وقانونيًا.

3 – إن مفهوم تقليص أو توسيع نطاق الأعمال الحكومية التي تقوم بها حكومة مستقيلة تتولّى تصريف الأعمال، مرتبط بمدى طول أو قصر مدة الأزمة السياسية والدستورية التي تعيشها البلاد. فإذا كانت قصيرة كان النطاق ضيّقاً ويتسع بقدر ما تطول مرحلة تجميد عمل المؤسسات العامة (Blocage institutionnel).

4 – إن الشغور الرئاسي، وخاصة في حالة إنقضاء المهلة الدستورية لانتخاب رئيس للجمهورية، من دون التمكن من انتخابه بصورة سليمة دستوريًا، هي من أخطر الظروف الإستثنائية التي تمرّ بها البلاد، ولا سيما في ظل خطر الفراغ الرئاسي، وبالتالي فإنه إذا صادف الشغور الرئاسي وجود حكومة مستقيلة، فإن هذه الأخيرة تستردّ كامل صلاحياتها تأميناً لاستمرارية الدولة والمرافق العامة وتحاشيًا لهذا الفراغ.

5 – إن إقتراح إستمرار رئيس الجمهورية المنتهية ولايته في ملء سدة الرئاسة حتى قيام حكومة جديدة تتولّى مهامها وفقاً للدستور، أو انتخاب رئيس جمهورية جديد، لا يستقيم لا دستورًا ولا قانوناً ويُعدّ مخالفة دستورية خطيرة وخرقاً جسيمًا لنص المادة 62 دستور المعدّلة التي أعلنت بوضوح من هي المؤسسة الدستورية المخوّلة تولّي صلاحيات رئيس الجمهورية عند خلو سدة الرئاسة لأي علّة كانت، وهو مجلس الوزراء، بمعزل تام عن كون ذلك المجلس ممارسًا أصيلاً أو مؤقتاً كحكومة تصريف أعمال. وفي ظل تلك المخالفة الدستورية يتعرّض رئيس الجمهورية المنتهية ولايته الى المحاكمة أمام المجلس الأعلى لمحاكمة الرؤساء والوزراء بتهمة خرق الدستور اللبناني عملاً بأحكام المادة 60 فقرة أولى من الدستور.

مراجع البحث

1) – سليم جريصاتي ـ آراء في الدستور ـ المنشورات الحقوقية صادر ـ طبعة أولى 2010 ـ ص 205 الى 220 وخاصة ص 208 الى 210 و212.

2) – د. زهير شكر ـ الوسيط في القانون الدستوري اللبناني ـ نشأة النظامين السياسي والدستوري ومسارهما ـ المؤسسات الدستورية ـ المجلد الثاني ـ أيار 2019 ـ دار المنهل اللبناني ـ ص 781 فقرة 1161. وص 774 (فقرة 1149) الى ص 777 (فقرة 1152)

3) – الأستاذ محمد فياض مشيك ـ صلاحيات مجلس الوزراء بين النص الدستوري والممارسة العملية ـ منشورات زين الحقوقية ـ بيروت لبنان ـ طبعة أولى 2018 ـ صد 91 الى 97.

4) – د. خليل أبو رجيلي ـ الظروف الإستثنائية ـ كتاب المجلس الدستوري السنوي ـ المجلد 8 ـ 2014.

5) – د. محمد المجذوب ـ القانون الدستوري والنظام السياسي في لبنان وأهم النظم الدستورية والسياسية في العالم ـ منشورات الحلبي الحقوقية ـ بيروت طبعة رابعة ـ 2002 ص 323.

6) – بشارة منسى ـ الدستور اللبناني أحكامه وتفسيرها ـ الدراسات والوثائق المتعلقة به ـ أيلول 1998 ـ ص 358 ـ359 ( شرح المادة 62 من الدستور).

7) – الدكتور إدمون رباط ـ الوسيط في القانون الدستوري اللبناني ـ دار العلم للملايين ـ بيروت ـ طبعة أولى بيروت ـ أيار 1970 ـ فقرة 507 الى 510 ـ ص 796 الى 804.

8) – Dr Edmond Rabath – la constitution Libanaise – origins textes et commentaires – publications de l’université Libanaise – Beyrouth 1982 p. 453 – 454.

للإشتراك في “المسيرة” Online:

http://www.almassira.com/subscription/signup/index

from Australia: 0415311113 or: [email protected]​​​​​​​​​​​​

المصدر:
المسيرة

خبر عاجل